——摘自于第67次中國改革國際論壇論文集

  隨著我國現代化建設進程的加快和能源需求的日趨增長，資源緊缺和環境惡化問題已經十分突出。20世紀80年代提出的可持續發展的戰略目標，正是基于人們對資源與環境問題的深刻認識。目前許多國家都建立了以經濟手段來解決資源和環境問題的機制，這為我國資源和環境問題的解決提供了一個十分有益的思路。為了合理開采資源、充分利用資源，實現資源的永續利用以及中國經濟、環境與社會的可持續發展，我國應調整、完善現行的資源稅，使之成為一個貫穿環保思想的生態資源稅制。

【關鍵詞】資源稅；環境保護；可持續發展

 

一、現階段改革完善我國資源稅制的意義

資源是人類賴以生存和發展的物質條件和基礎。20世紀90年代以后，隨著制約我國經濟發展的各種深層次因素——人口、資源與環境問題的逐漸顯現，加上人們不斷地向自然界的索取，我國許多寶貴的自然資源已經面臨著枯竭的危險，資源現狀更是不容樂觀。

“可持續發展”目標的明確提出，使得人類不得不重新審視人與自然的關系。保護自然資源，防治環境污染，維護生態平衡，已成為當今社會發展過程中一項重要任務，為完成這一任務，人們亦越來越清楚地認識到必須從單純地對資源進行開發利用及對環境進行技術檢驗的“事后治療”逐漸地深入到改善社會經濟運行方式上，將自然資源和環境的管理納入社會經濟政策的制定與實施中，才能最終解決“資源——經濟”一體化管理的根本問題，實現“可持續發展”戰略目標。

國家參與資源管理除了征收資源稅以外，還有直接管制、財政投資、財政補貼等方式，但是這些方式都存在著不同程度的缺陷。在保護資源的多種措施中稅收是一種比較有效的經濟手段。稅收以稅法為依據，具有強制性，征收管理符合效率原則；納稅主體開采和消費多少資源不取決于任何部門分配，只取決于該主體的資源稅負擔能力，具有普遍適應性，符合公平原則；明確資源稅的優越性，還將有利于政府的宏觀調控，可促進企業改變經濟增長方式，從根本上促進經濟走可持續發展之路。

因而，完善資源稅，讓人們意識到資源有價，資源的使用必須是有償的，消耗越多，稅負越重，從而有助于節約資源，提高資源利用效率，使資源配置效率得到提高，促進企業合理地利用資源，提高經濟效益。利用征收資源稅收的手段對自然資源加強保護，以保障我國的富強和經濟的持續穩定繁榮發展，已成為當務之急。

 

二、我國資源稅的實施概況及主要問題

1．我國資源稅的實施概況

我國的資源稅是對在國內從事開采礦產品及生產鹽的單位和個人，就其資源產品的銷售和使用數量征收的一種稅。改革開放后的 1984年，為了逐步建立和健全我國的資源稅體系，我國開始征收資源稅。鑒于當時的一些客觀原因，資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣三種，后來又擴大到對鐵礦石征稅。1987年4月和1988年11月我國相繼建立了耕地占用稅制度和城鎮土地使用稅制度。國務院于1993年12月25日重新修訂頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，財政部同年還發布了資源稅實施細則，自1994年1月1日起執行。修訂后的“條例”擴大了資源稅的征收范圍，由過去的煤炭、石油、天然氣、鐵礦石少數幾種資源擴大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種，其中，原油僅指開采的天然原油，不包括以油母頁巖等煉制的原油；天然氣，暫不包括煤礦生產的天然氣；煤炭，不包括以原煤加工的洗煤和選煤等；金屬礦產品和非金屬礦產品，均指原礦石；鹽，系指固體鹽、液體鹽。但總的來看，資源稅仍只局限于礦藏品，對大部分非礦藏品資源都沒有征稅。

多年來，我國的資源稅稅率很少調整。資源稅的征收水平，無論從征收比例上還是從調整頻率上都遠遠低于世界平均水平。從征收比例上而言，當前我國資源稅的實際從價稅率只有千分之六左右（石油資源調稅后，其從價稅率也僅為1.5%），而世界平均水平為10%。從調整頻率上而言， OPEC國家曾經無數次上調資源稅，而我國僅對個別油田調整了兩次。由于我國當前已經是世界第二大石油進口國，每年石油總產量高達1.6億噸，因此資源稅稅率方面的微小調整就意味著政府財政收入的大幅增加。

    我國現行資源稅屬于從量定額征收的產出稅，和國外跨州稅有些相似。它具有管理成本相對較低、財政收入相對穩定等優勢。但由于征稅范圍很小，資源稅收總額微乎其微，在我國稅制體系中只是一個小稅種。自1984年正式開征以來，資源稅收入占全國稅收總收入的比重始終沒有超過1%。

2．我國資源稅存在的主要問題

　　隨著經濟的發展，我國資源的緊張態勢日益凸顯，目前現行的資源稅課征并不能很好地敦促企業從節約資源出發，有效地利用和開采能源，也不利于資源的后續利用。我國現行資源稅主要存在以下問題：

（1）資源稅開征的目的不符合可持續發展的要求。目前我國對煤炭、石油、天然氣等征收的資源稅，屬級差資源稅。征收資源稅的目的是調節企業間的級差收入，從實質上說，不是為了保護資源，因而并非真正意義上的資源稅。盡管《中華人民共和國資源稅暫行條例》將《礦產資源法》中關于“國家對礦產資源實行有償開采，開采礦產資源必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”作為其立法依據，但從資源稅實施細則所附《資源稅稅目稅額幅度表》和《幾個主要品種的礦山資源等級表》來看，不同等級的礦山開采的相同的礦產品其征收的稅額不同，且稅率普遍較低，因而它主要是一種級差資源稅。這種立法模式并非真正從保護自然資源，促進合理開發利用自然資源的目的出發，因而不符合可持續發展的要求，也同構建資源節約型社會是有矛盾的。

（2）稅費關系不協調，費重稅輕矛盾突出。從稅收收入規模的角度看，費源擠占了稅源，導致資源收費的負擔大大超過資源征稅的負擔，資源稅收入的比重從1994年的0.9%降至2004年的0.36%。從資源稅體系的角度看，稅費混雜、費大稅小的狀況導致對資源的課征方式本末倒置，嚴重削弱了資源稅應有的作用，制約著我國稅收體系特別是資源稅體系的建設。從納稅人的角度看，在稅額與收入一定的前提下，從事資源開發和利用的企業以有限的承受力負擔稅收以外的高額收費，必然在發展中背負沉重的包袱。形式多樣的稅外收費，干擾了企業的改革和經營。隨著收費規模的不斷擴張，稅收征管力度必然大打折扣，稅收執法空間必然愈加狹小。

（3）現行資源稅應稅范圍過窄。現行的《資源稅暫行條例》用列舉的方式具體地規定了應稅稅目名稱，依次為：原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽。這些應稅產品大部分屬于礦藏資源，現行的資源稅也基本只屬于礦藏資源占用稅的性質。

范圍過窄的資源稅必然會帶來以下兩大弊端：一是難以遏制對自然資源的過度開采。資源稅在稅制結構中是很特殊的稅種，它的主要目的不是籌集財政收入，而應是保護資源和合理利用資源。范圍過窄的資源稅難以保護所有的資源，致使大量的資源遭到掠奪和破壞，一些具有生態環境價值的森林、草原、水、河流、湖泊、地熱、草場、灘涂等資源的開采和利用缺乏稅收調控；二是造成資源后續產品比價的不合理，刺激對非稅資源的掠奪性開采。資源是商品價格的構成基礎，范圍過窄的資源稅使納稅資源的價格比不納稅資源的價格相對較高，相應地，納稅資源的后續產品的價格在商品價格比價中也必然較高，而不納稅資源的后續產品的價格就相對較低。這種不合理的比價直接導致企業對不納稅資源及其后續產品的爭搶，在需求的促動下，非應稅資源必然遭到掠奪性開采。

（4）現行課稅稅額過低。1994年1月1日起我國開始施行《中華人民共和國資源稅暫行條例》，在其附件《資源稅稅目稅額幅度表》中詳細列出了資源稅的稅目、稅額標準 (見表1)。

 
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以我國的煤炭資源為例，根據現行的資源稅稅收標準，煤炭資源稅是按產量征稅：應納稅額=課稅數量×單位稅額。因此，許多煤炭開采企業為了獲得高額利潤，不論煤層是幾米還是幾十米，卻都只是一次性開采，大量的煤炭資源就這樣在挑肥揀瘦中白白浪費掉了。據資料顯示，我國1949~2003年間，累計產煤約350億t，據有關煤炭資源專家的初步估計，煤炭資源消耗量已超過1000億t，扔掉的煤炭資源幾乎是被利用的煤炭資源的2倍，在這種“吃菜心”式的開采過程中，至少有650億t的煤炭資源被白白扔掉了，這個數字接近全國目前全部尚未占用的煤炭精查儲量。在我國資源日益匱乏的今天，為了環境與經濟的可持續發展，資源稅課稅稅額亟待進一步調整。

雖然目前國家財政部和國家稅務總局已經上調了部分資源稅額，這一舉措在一定程度上能夠喚起民眾節約資源的意識，但是仍不能遏制資源嚴重浪費的現象。

（5）計稅方法不合理。我國現行的《資源稅暫行條例》規定了資源稅的課稅數量：①納稅人開采或生產應稅產品銷售的，以銷售數量為課稅數量；②納稅人開采或者生產應稅產品自用的，以自用數量為課稅數量。然而在實踐中，開采量與銷售量或自用量之間有一定的差額，以銷售量或自用量為計稅依據容易導致開采者的濫采亂伐，造成資源的巨大浪費。而我國又存在著貧礦多富礦少、中小規模礦多、大規模礦少這樣一種情況，開采者很有可能為了開采某種礦產資源，而將其開采的某些伴生礦棄之浪費。如果將開采出來的所有礦產均列入該稅種的納稅范圍，則可減少浪費，也會緩解采富礦棄貧礦的浪費行為。

我國現行的資源稅費制度有不少地方是制約資源產業發展的，很多規定沒有充分考慮資源產業的特點及其作為基礎產業的地位，不少做法有悖于國際慣例。如何建立有利于我國資源保護的資源稅收體系，如何進一步完善我國現行的資源稅費制度，成為一個亟待解決的問題。
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