來源：中國稅務教育  
 
    摘　要:政府間稅收競爭是轉軌期制度發現的內在機制,其理論基礎是財政分權主義。我國政府間稅收競爭主要是從提供稅收優惠和優質公共產品及服務兩個層次上展開的。在我國現實的體制框架下,政府間稅收競爭的有效性還處在弱勢狀態。因此,還需要建立穩定的競爭規則和政治經濟體制等相關配套措施,增強我國政府間稅收競爭的有效性。

    關鍵詞:稅收競爭;制度競爭;財政分權;地方保護主義 

競爭是指個人或集團及國家之間的角逐,凡是兩方或多方力圖獲得并非各方均能獲得的某一東西時,就會有競爭。經濟主體之間存在激烈的競爭,追逐的是經濟利潤和市場份額。政治主體之間也存在競爭,主要內容是制度競爭,它的主要形式是政府間競爭。本文主要分析轉型期政府間稅收競爭的理論及實踐基礎,稅收競爭的主要方式及其有效性,并對我國政府間稅收競爭的發展方向作了初步的研究。特別需要指出的是,本文主要研究地方政府間的稅收競爭,不涉及中央政府與地方政府間的稅收競爭以及其他政府層次的稅收競爭。

一、轉型期政府間稅收競爭的內涵及理論基礎

在轉型時期,經濟制度和政治制度都不成熟,從而構成了社會發展的障礙。建立一套完善而有效的制度體系構成了我國及眾多轉型期國家的主要任務。建構主義學派認為,在新古典主義的框架下可以由經濟人通過成本利益分析選擇出有效的國家政治經濟制度。演進主義理論認為,個人理性在理解它自身的能力方面有一種邏輯上的局限,這是因為它永遠無法離開它自身而檢視它自身的運作。因此在演進主義者看來,社會活動主體間的競爭產生活動規則。競爭不僅是在特定秩序下的活動,競爭活動本身就是市場秩序的維護者;在平等市場環境下的競爭能夠保證生命力旺盛的制度勝出,使之成為社會活動者共同遵守的規則。

所謂政府間競爭,是指政府之間圍繞有形或無形資源的競爭,在很大程度上表現為制度競爭或體制競爭。它突出了內在規則和外在規則體系對于各轄區的成本水平以及轄區競爭力的重要性。正是這種競爭成為轉型期政府運行體制有效性的裁判。政府間競爭作為制度競爭或規則競爭,主要在資金流動、勞動力流動、資源流動等方面展開。其中,政府間稅收競爭是各層次政府競爭的重要手段或工具。通常來說,政府間稅收競爭是指政府間為增強本級政府(及其所屬部門)的經濟實力、提高轄區(或部門)福利,以稅收為手段進行的各種爭奪經濟資源及稅收資源的活動。

政府間稅收競爭的理論基礎是財政分權理論,財政分權理論認為分權有利于各級政府發揮各自的積極性和主動性,滿足各轄區社會公眾對差異性區域公共產品的需求,從而提高整個社會的福利水準。也就是說,多級政府的財政體制更能實現資源的優化配置。我國財政分權的實踐從20世紀80年代初期開始實施,如財政包干制度。這種財政包干體制確認了在地方自我發展過程中形成的所謂“地方產權”,保證了地方改革和競爭的利益不受侵犯。如果說早期的財政分權實踐為我國各層次的政府間稅收競爭提供了舞臺,那么20世紀90年代中期的分稅制改革則進一步承認了政府間稅收競爭的利益格局。

二、轉型期政府間稅收競爭的特點和主要內容

1、政府間稅收競爭的基本特點。

政府間稅收競爭是政治活動主體在政治市場或稅收市場上展開的活動,與一般經濟市場的商品競爭有很大的差異,它構成了政府間稅收競爭的特點。

(1)兩個市場的參與者及其目的是不一樣的。在一般經濟市場上,參與者主要是追求利潤最大化的企業家,他們主要提供一般產品和服務。在政治或稅收市場上,參與者主要是作為“公共企業家”的政治決策者,其目標是多樣化的,歸結起來是提供較好的公共產品和優質的公共服務(包括正式制度),以贏得大多數選民的選票。

(2)政治活動主體的市場權力與普通經濟主體的市場權力來源是不一樣的。一般的經濟市場權力來源于經濟主體在競爭中獲得的優勢。稅收市場權力并不是通過競爭獲得的,或者說不是完全通過市場競爭獲得的。因為稅收權是國家權力的一部分,是通過分權而賦予各政府性經濟主體的。一般經濟市場權力的形成不僅是市場競爭的結果,更重要的是它本身就是維護市場競爭的重要力量。而稅權格局的形成主要是維護制度競爭或者說維護分散的經濟政策和財政政策結構。

(3)政治或稅收市場的競爭程度與普通商品市場的競爭程度有很大的區別。普通商品市場的競爭程度取決于市場權力的集中程度,而這種市場權力的集中很可能受到反壟斷法規的限制。而稅權來源于國家權力,稅收市場的競爭程度取決于國家權力在各級政府部門間的分布或集中程度。2、政府間稅收競爭的主要內容。

一國或地區經濟的發展主要靠資本、勞動力及其他資源來推動,因此我國轉型期政府間競爭也主要體現在資金流動、勞動力流動及其他資源流動等方面。地方政府間的稅收競爭主要是兩方面的,其一是通過給予各投資方及優秀人才以較多的稅收優惠,其二是在給定的財政(稅收)收入條件下提供更多更優質的公共產品和公共服務。改革開放初期的政府間競爭主要是在第一層次上展開,是政府間稅收競爭的低級階段。20世紀90年代中后期,地方政府間的競爭則主要是在第二層次上展開,第二層次的競爭超越了第一層次上簡單的稅收優惠政策體系,更注重通過配套措施提升稅收優惠政策的有效性。地方政府間競爭的主要手段具有雷同性,致使地方政府間的競爭大都是兄弟競爭或同構競爭,競爭相當激烈且殘酷。這也是各地重復建設比較嚴重的一個原因。

(1)第一層次的政府間稅收競爭主要是稅收優惠的競爭,是通過稅收立法、司法及行政性征管活動來實現的。其中,對區外資金、區外優秀人才及其它區外經濟資源①主要是通過稅收立法來給予優惠,對轄區內原有資金主要是通過行政性稅收征管及稅收司法來實現優惠。比如,在改革開放初期我國在東南沿海局部地區對外商投資者給予了大量稅收優惠,吸引了大批外資落戶該地域,從而在地區經濟競爭中處于優勢地位。這種全面優惠制度通過《中外合資經營企業所得稅法》和《外國企業所得稅法》②及其實施細則和各種稅收規章制度加以確定和規范③。對區內原有企業則是通過稅收征管和稅收司法,使之享受比區外企業優越的稅收待遇,從而成功地使之留在原轄區內。比如,這些企業可以享受地區性的稅收返還及有關減免稅優惠。

(2)第二層次的政府間稅收競爭則是以稅收手段和其他配套措施為內容,通過提供優質公共產品和公共服務來實現的。一方面,地方政府通過稅收手段籌集了大量資金,具有提供優質公共產品和公共服務的財力。另一方面,地方政府通過改善區域性基礎設施和公共服務系統,提供良好的投資和生活環境,吸引資本和高素質的勞動力。比如,現在各地都在大力建設交通和通訊系統,改善城市環境及形象,抓好硬件設施建設。在硬件設施之外,部分地方政府開始注意到軟件環境的重要性,提供優質服務成為政府間競爭的重要內容。它主要體現在地方政府辦公系統的法制意識、服務效率和質量、政策的透明性和公開度等方面。嚴格意義上講,我國現有行政系統在這些方面做得很不夠,很難適應加入ＷＴＯ的要求。因此,提供優質公共產品和公共服務(特別是提供優質公共服務)不僅是國內地方政府間競爭的要求,而且是適應國際間政府競爭的要求。

三、我國政府間稅收競爭的有效性分析轉型期的政府間稅收競爭是現代高效的政治經濟運行體制的發現機制。如果缺乏有效的政府間稅收競爭,則會使各層次政府陷于僵化的運行狀態。幸運的是,我國的改革開放國策給予了各層次地方政府之間進行競爭的充分條件。同時,我國的改革屬于自下而上的改革,它本身要求地方或基層具有改革和創新的條件和動機。按照制度經濟學的理論,制度變遷有強制性變遷和誘致性變遷之分。20世紀70年代末期以來的改革以“摸著石頭過河”為特征,下放了各層次地方政府改革和創新的利益,從而形成了以誘致性變遷為主、強制性變遷為輔的制度變遷過程。正是在這種背景下,政府間的稅收競爭才逐漸展開。從我國20余年改革開放的進程看,正是地方政府間為引進外資、引進技術和人才以及其他經濟資源而展開的(稅收)競爭深化了改革和開放,改進了政府體系的運作機制,提高了政府公共服務和公共產品的質量。但是我國目前的政府間稅收競爭還有很多問題,還沒有達到預期的目標,需要進一步改進政治經濟體制,發揮政府間稅收競爭的作用。

1、我國現有體制下缺乏穩定的競爭性政府主體。

在我國社會經濟轉型期,政府機構的層次性得到法律的穩定性保障,確認了競爭性政府主體的相對穩定性。但是,由于我國現實的政治體制,政府官員的任免具有較大的不確定性;而行政首腦對政府活動具有超強影響力,因此不確定性的政府官員(特別是首腦)任免機制危及到競爭性政府主體的穩定性。同時,在我國單一制的國家政治體制框架下,高層次政府對下級政府的強制權力過多,基層政府官員對高層政府官員的依賴性相對較高,造成低層次政府競爭性主體的地位缺乏較高的穩定性。

2、轉軌時期我國的競爭性規則具有不穩定性。

建國以后,我國相繼頒布了憲法及一系列法律準則,確認了我國社會政治經濟活動規則的穩定性。但是,自20世紀70年代末期改革開放以來,我國社會政治經濟進入了轉型期。國家轉型期的基本特征是政治經濟體制不斷突破原有的框架限制,創建適應社會發展需要的行為規則。新規則的建立是一個長期的、痛苦的過程,是一個不斷違背原有規則、構建新規則的過程。這個過程常常危及現有國家憲法和其他基本法律的權威,因而其與現有體制的沖突是不可避免的。而政府間的稅收競爭作為一種制度發現的程序,其目的也在于不斷改變或改良舊有規則,提高其運行效率。政府間稅收競爭不斷打破舊有規則建立新秩序的同時,不僅要改變政府獨立活動的規則,而且要涉及到地方政府博弈規則的變更和完善,從而使政府間稅收競爭的運行環境更加復雜和不穩定。這就使得政府間稅收競爭的效率受到很大的影響。

正是由于我國政<