來源；中華會計網(wǎng)

    2011年4月29日，國家稅務(wù)總局發(fā)布了《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了“十二五”時期稅務(wù)系統(tǒng)要牢固堅持依法行政的目標(biāo)，具體措施一是加強稅收法治建設(shè)，二是堅持依法科學(xué)民主決策，三是推進稅收立法和制度建設(shè)，四是規(guī)范稅收執(zhí)法行為，五是健全行政監(jiān)督體系，六是完善稅收法律救濟。落實和推進稅務(wù)系統(tǒng)依法行政“十二五”規(guī)劃，堅持依法行政，就是要進一步提高稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員的依法行政能力，限制和規(guī)范稅收執(zhí)法的行政權(quán)力，防止權(quán)力濫用，切實保障納稅人的合法權(quán)益，不斷推動和諧社會建設(shè)和經(jīng)濟社會健康發(fā)展。筆者就長期從事稅務(wù)行政執(zhí)法及管理的實踐，圍繞稅務(wù)系統(tǒng)依法行政“十二五”規(guī)劃，對稅務(wù)系統(tǒng)依法行政中存在的問題及對策，淺談幾點認識。

    一、稅務(wù)機關(guān)依法行政存在的問題

    黨的十五大確立依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本方略后，各級稅務(wù)機關(guān)越來越重視依法行政工作，稅務(wù)系統(tǒng)法治建設(shè)取得了較大的進展。但在推進稅收法治建設(shè)的同時，各級稅務(wù)機關(guān)依法行政工作也還存在一些不容忽視的問題。

    （一）依法行政體制不夠順暢。一是“倒三角”的工作體制影響了基層稅務(wù)機關(guān)依法行政工作的開展。我國依法行政工作體制呈現(xiàn)出上強下弱的“倒三角”態(tài)勢，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。二是法制機構(gòu)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不盡合理。從知識結(jié)構(gòu)看，目前，地方稅務(wù)系統(tǒng)法制機構(gòu)的工作人員來自于各個方面，沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學(xué)習(xí)，在法學(xué)理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求。從年齡結(jié)構(gòu)看，尚未在總體上形成梯次的年齡結(jié)構(gòu)。從個人狀況看，法制機構(gòu)工作專業(yè)性較強，個人發(fā)展受限制，不利于調(diào)動工作人員的積極性和主動性。三是對“事”不對“人”，影響法制機構(gòu)權(quán)威。稅務(wù)部門法制機構(gòu)對于違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)而沒有直接處理權(quán)，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果和法制機構(gòu)的權(quán)威，對稅務(wù)系統(tǒng)依法行政工作產(chǎn)生負面影響。

    （二）依法行政意識不夠強。在現(xiàn)實工作中，一些稅務(wù)機關(guān)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊的、甚至是錯誤的認識和作法。認為只要任務(wù)完成了，隊伍不出大的問題，依法行政就落實和執(zhí)行得較好了。有的把依法行政作為一句時髦的口號，喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻沒有落實到行動上；有的片面強調(diào)行政相對人應(yīng)當(dāng)服從行政機關(guān)的管理，重權(quán)利輕責(zé)任，重利益輕服務(wù)；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導(dǎo)致依法行政缺乏具體實際的內(nèi)容。

    （三）稅收執(zhí)法風(fēng)險加大。產(chǎn)生稅收執(zhí)法風(fēng)險雖有外部原因，但更主要來自于政策原因和稅務(wù)機關(guān)人員自身等內(nèi)部原因。就政策原因來講，集中表現(xiàn)在：一是稅收法律體系不健全。稅收法律體系結(jié)構(gòu)不完善，現(xiàn)有實體法的法律級次低，稅法與相關(guān)法規(guī)銜接不夠，造成稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法依據(jù)不完備，給稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法帶來隱患。二是政策出臺相對滯后。當(dāng)今社會經(jīng)濟活動異常活躍，一些稅收政策的出臺往往滯后，難以適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟活動的需要。三是一些稅收實施辦法和操作規(guī)定對可能產(chǎn)生的稅收執(zhí)法風(fēng)險認識不夠，缺乏對稅務(wù)執(zhí)法人員的必要保護，易引發(fā)稅收執(zhí)法風(fēng)險。就稅務(wù)機關(guān)及執(zhí)法人員來講，主要表現(xiàn)在：一是稅收政策調(diào)整頻繁而培訓(xùn)不到位，加之部分稅務(wù)干部缺乏學(xué)習(xí)稅收政策業(yè)務(wù)的自覺性，導(dǎo)致一部分稅務(wù)人員對稅收政策的熟悉和掌握不夠。二是部分稅務(wù)執(zhí)法人員對依法治稅觀念有待增強，存在憑經(jīng)驗辦事的現(xiàn)象。三是個別稅務(wù)執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力不高，工作責(zé)任心不強，有的甚至隨意執(zhí)法、濫用職權(quán)，從而引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。

    （四）部分規(guī)范性文件不夠規(guī)范。一是程序不規(guī)范。不按規(guī)定上報文件制定項目，不遵守文件制定計劃，未進行充分的調(diào)研論證，僅憑上級的文件或者是領(lǐng)導(dǎo)講話便制定一個規(guī)范性文件，有的不經(jīng)過法制機構(gòu)審核便進入審議程序等等，給規(guī)范性文件制定工作造成了一定的混亂。二是內(nèi)容不規(guī)范。內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，雖然設(shè)定了禁止條款，卻于法無據(jù)，造成了禁而不止、禁而無效的尷尬局面，降低了規(guī)范性文件的權(quán)威；有的文字表述不規(guī)范，不準(zhǔn)確，不精煉，甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤，致使規(guī)范性文件出現(xiàn)歧義，嚴(yán)重影響了規(guī)范性文件的正確執(zhí)行。三是備案審查工作不到位。當(dāng)前較為突出的表現(xiàn)是制而不備以及備而不審，制而不備逃避了上級的監(jiān)督，備而不審導(dǎo)致監(jiān)督流于形式；有的地方雖然出臺了備案審查的原則要求，卻缺乏具體的工作制度和組織機構(gòu)作保障，使稅收規(guī)范性文件的備案審查制度難以落實。

    （五）行政執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。集中開展稅收行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量偏少、范圍偏小、質(zhì)量不高，有些地方每年僅開展1—2次執(zhí)法監(jiān)督檢查，有的甚至幾年未開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)常化和全面化的執(zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。二是行政執(zhí)法監(jiān)督滯后。認為監(jiān)督就是查錯糾偏，忽視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督這兩個最重要的環(huán)節(jié)，偏重于事后監(jiān)督，導(dǎo)致違法行為得不到有效預(yù)防和控制。三是行政執(zhí)法監(jiān)督偏軟。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正。而違法執(zhí)法者卻很少受到相應(yīng)的懲處，不能從根本上解決問題。執(zhí)法過錯責(zé)任追究以批評教育和經(jīng)濟處罰為主，批評教育又以口頭居多，經(jīng)濟處罰也往往是象征性，對相關(guān)責(zé)任人員并沒有起到警示懲戒作用，致使相同問題屢屢發(fā)生。

    （六）違法行政問題依然存在。一是執(zhí)法存在畏難情緒。部分稅務(wù)干部認為事做的越多，潛在的風(fēng)險也越大，對應(yīng)處罰的不處罰，即或是處罰也只是“表示”而已，達不到應(yīng)有的效果，存在畏難情緒。二是執(zhí)法程序存在“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執(zhí)法相對人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的普通程序和簡易程序混淆適用。四是基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。大多數(shù)執(zhí)法人員沒有受過法律專業(yè)教育培訓(xùn)，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律素質(zhì)，執(zhí)法不懂法，隨意執(zhí)法。

    二、稅務(wù)機關(guān)依法行政存在問題的原因探析

    分析上述問題產(chǎn)生的根源，有以下幾個因素值得探究：

    一是“人治”思想因素。我國是一個有著幾千年封建傳統(tǒng)的國家，“人治”思想根深蒂固，封建專制意識濃厚，官本位思想、官貴民輕思想、特權(quán)思想盛行，這些都是法治化進程的大敵。建國后，我國又長期實行計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟社會關(guān)系比較簡單，單單依靠方針政策調(diào)整就可以維持行政機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，在這種情況下，整個社會對法治既談不上信仰、渴求，更談不上實行、遵守。一談到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“權(quán)”，而是“治”民，可以說在依法行政中出現(xiàn)的以權(quán)壓法、以情輕法、貪贓枉法等腐敗問題，主要是根深蒂固的封建專制思想、人治思想在作怪。

    二是地方和部門保護主義因素。對一些違法的行政行為，有的領(lǐng)導(dǎo)怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關(guān)執(zhí)法部門對違法行政行為的查處。一些行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌并可能構(gòu)成犯罪的案件在認識上存在偏差，加之在執(zhí)法機制上不夠完善，該移送司法機關(guān)處理的未及時移送，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

    三是行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機制不夠完善。第一，行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠；第二，外部監(jiān)督大都流于形式；第三，能夠?qū)?zhí)法人員起直接監(jiān)督作用的行政管理相對人，對其享有的權(quán)利、司法救濟方式以及投訴渠道不甚了解，運用法律武器爭取自身權(quán)益的較少；第四，一些涉及行政執(zhí)法的地方規(guī)范性文件大多數(shù)是由行政執(zhí)法部門起草，容易出現(xiàn)強化部門權(quán)力和弱化監(jiān)督制約機制的傾向。

    四是對法制機構(gòu)的作用認識不夠。有的認為法制機構(gòu)可有可無，設(shè)與不設(shè)不會影響工作大局，不愿在法制機構(gòu)建設(shè)上下功夫，花力氣。有的在決策問題時不事先征求法制機構(gòu)意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機構(gòu)處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機構(gòu)限入“兩難”境地。有的對法制人員關(guān)心不夠，致使其工作處于被動和消極狀態(tài)。

    三、全面提高行政能力建設(shè)推進稅務(wù)系統(tǒng)依法行政

    根據(jù)國家稅務(wù)總局依法行政“十二五”規(guī)劃，其核心就是要全面提高稅務(wù)系統(tǒng)依法行政能力。當(dāng)前，提高稅務(wù)系統(tǒng)依法行政能力，從基礎(chǔ)上講必須堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊貼時代背景，圍繞黨和政府的工作大局，緊密結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在繼承中不斷創(chuàng)新，在改革中不斷發(fā)展，推動依法行政能力建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

    （一）嚴(yán)格按行政程序辦事。要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政的重要任務(wù)。行政決策、執(zhí)法、監(jiān)督都要有規(guī)范的程序。只有將執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)、實施步驟依法程序化，才能讓稅務(wù)執(zhí)法人員有所遵循，才能避免執(zhí)法的隨意性。要進一步完善行政監(jiān)督程序，拓寬納稅人向稅務(wù)機關(guān)提出意見和建議的渠道。所有行政行為都要在陽光下運作，都要接收社會監(jiān)督。要創(chuàng)新工作模式，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，降低服務(wù)成本，不斷提高辦事效率和服務(wù)水平，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型稅務(wù)機關(guān)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，塑造良好形象。

    （二）加強行政法制宣傳教育。一方面，要加強稅務(wù)機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳教育，促使稅務(wù)機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系、權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念，只有這樣，依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法才會有堅實的基礎(chǔ)。另一方面，要作好納稅人的法制宣傳教育，使廣大納稅人不但知曉法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權(quán)益的意識和能力。要改變過去“靜態(tài)”普法為“動態(tài)”普法，把普法的單向灌輸關(guān)系變?yōu)殡p向互動關(guān)系。將普法有機地融入到群眾的生活之中，在形式上注重趣味性，使“要我學(xué)法”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獙W(xué)法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地擁有法治精神，改善社會的法治文化氛圍。

    （三）切實加強規(guī)范性文件制定工作。一是樹立現(xiàn)代意識，更新“立法”觀念。規(guī)范性文件制定工作要貫徹依法治稅的根本要求，堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，不斷提高理性層次。要樹立以維護市場權(quán)力為本位，強化以納稅服務(wù)職能為宗旨的意識，處理好稅務(wù)機關(guān)與納稅人、稅務(wù)機關(guān)與社會的關(guān)系。二是從實際出發(fā)，科學(xué)安排規(guī)范性文件制定計劃。規(guī)范性文件制定工作應(yīng)當(dāng)始終立足于同改革發(fā)展進程相適應(yīng)，自覺服從并服務(wù)于黨和國家的工作大局，解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題，處理好及時“跟進”社會實踐和適當(dāng)“超前”的關(guān)系。三是加強規(guī)范性文件制定調(diào)研工作。要下功夫提高調(diào)查研究的質(zhì)量，善于透過現(xiàn)象把握事物的本質(zhì)和發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)和尋找事物的客觀的、一般的規(guī)律。四是嚴(yán)格履行法定程序。制定規(guī)范性文件必須嚴(yán)格遵循《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》的規(guī)定，認真落實規(guī)范性文件的起草制度、法制審核制度、集體審議制度、公開發(fā)布制度等，通過召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理的意見和建議，對于規(guī)范性文件中涉及的分歧較大的問題進行溝通和協(xié)調(diào)，使制定工作步入制度化、程序化、科學(xué)化的軌道，確保規(guī)范性文件的質(zhì)量。五是進一步加強備案審查工作。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件備案審查的有關(guān)規(guī)定，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，把備案工作的重點放到審查上來。

    （四）進一步加強法制機構(gòu)建設(shè)。一是改變“倒三角”的工作體制，加強基層法制機構(gòu)設(shè)置。使“倒三角”為“倒梯形”，進而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供堅強的組織保障。二是強化法制機構(gòu)權(quán)威。目前在依法行政工作中應(yīng)做到，凡研究稅收業(yè)務(wù)，都要求法制機構(gòu)負責(zé)人列席；凡制定稅收規(guī)范性文件和其他涉稅文件，都應(yīng)由法制部門審核把關(guān)。

    （五）切實加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是要疏通“出口”，對于嚴(yán)重違法執(zhí)法人員，要堅決將其清除出行政執(zhí)法隊伍，從整體上確保稅務(wù)行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)。二是抓好對稅務(wù)執(zhí)法人員的思想教育和職業(yè)道德教育，使其牢固樹立執(zhí)法為民的意識，通過開展“文明執(zhí)法”競賽，評選“文明執(zhí)法單位”和“人民滿意的執(zhí)法者”等活動，完善競爭激勵機制，弘揚正氣，樹立稅務(wù)行政執(zhí)法隊伍良好的形象，推進依法行政向縱深發(fā)展。三是加強執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。提高執(zhí)法人員正確理解稅收政策法規(guī)基本內(nèi)涵的能力，充分掌握與稅收相關(guān)法律、法規(guī)的知識，為準(zhǔn)確執(zhí)法奠定堅實的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。四是建立健全依法行政考試、考查、考評制度。一方面要有效實施考試、考查制度，另一方面要落實依法行政考評制度。各級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立依法行政督促檢查和實績考核制度，將考核結(jié)果與獎勵懲處和干部任免掛鉤，推動依法行政工作不斷進步。

    （六）進一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。一是開展經(jīng)常性行政執(zhí)法監(jiān)督，擴展監(jiān)督范圍，加強事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，防患于未然。二是積極開展行政執(zhí)法爭議和矛盾的協(xié)調(diào)，明確執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任，化解執(zhí)法矛盾，將征管質(zhì)量檢查、稅政部門的稅收政策執(zhí)行情況檢查、監(jiān)察部門的執(zhí)法檢查、人教部門干部管理檢查有機結(jié)合，形成監(jiān)督合力。三是將行政執(zhí)法監(jiān)督的對“事”權(quán)，擴大到既對“事”又對“人”，將對“人”的“建議權(quán)”轉(zhuǎn)變到“直接處理權(quán)”，以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威。四是進一步推進稅務(wù)行政執(zhí)法體制改革。加大對行政執(zhí)法責(zé)任制執(zhí)行情況的評議考核力度，把廣大納稅人是否滿意作為衡量稅務(wù)機關(guān)行政執(zhí)法狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)。五是完善行政執(zhí)法公示工作，健全相關(guān)制度，依法向社會公開主體資格、法定職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、監(jiān)督辦法；建立行政執(zhí)法投訴制度，受理納稅人對違法行政行為的投訴，嚴(yán)肅查處違法行政問題，加強對稅務(wù)機關(guān)具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；健全行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴(yán)格的責(zé)任追究，推進行政執(zhí)法責(zé)任制的落實。六是認真落實兼職法制員制度。探索發(fā)揮基層稅務(wù)所兼職法制員作用的有效形式和方法，建立考核、執(zhí)行、監(jiān)督三個層面職責(zé)明確、層次分明、相互制約的工作機制，切實提高執(zhí)法效率和服務(wù)水平。